REM – najslabija karika domaćeg audiovizuelnog prostora

rem-n1


BEOGRAD, 31.12.2018. – Ključni problem audiovizuelnog medijskog prostora u Srbiji je neefikasno i ispolitizovano Regulatorno telo za elektronske medije (REM), zaključak je brojnih panela i analiza koje su sproveli različiti timovi stručnjaka, domaćih i međunarodnih.

Zakon definiše ovo telo kao samostalno i nezavisno, a njegov zadatak je da reguliše, kontroliše i sankcioniše elektronske medije. Međutim, REM tj. njegov Savet nikada nije uspeo da se izgradi kao nezavisno, kredibilno i profesionalno telo.

Od svog osnivanja Regulatorno telo za elektronske medije se smatra najslabijom karikom u domaćem medijskom prostoru, a takva percepcija je dodatno ojačana prethodnih godina, kada je nekadašnja “pasivnost” ovog tela prerasla u otvoreno odbijanje da obavlja ulogu koja mu je poverena. Umesto da štiti interes javnosti i radi na očuvanju slobode informisanja i mišljenja, REM kontinuirano toleriše ponašanje medija koje je u koliziji sa zakonom i profesionalnim kodeksima, i time nanosi nemerljivu štetu ne samo medijskom javnom prostoru, već i demokratskim procesima i društvu u celini.

Kritike na račun srpskog Regulatornog tela za elektronske medije su svake godine zastupljene i u izveštajima Evropske komisije (EK) o napretku Srbije u procesu pridruživanja, što je bio slučaj i u poslednjem izveštaju iz 2018, u kome se navodi da je potrebno ojačati REM kako bi bio u mogućnosti “da štiti medijski pluralizam”. Isti sav iznet je i u Rezoluciji Evropskog parlamenta o Srbiji usvojenoj krajem novembra 2018.

U kojoj meri neefikasan rad ovog tela pogubno utiče na urušavanje demokratskih procesa i civilizacijskih vrednosti građani Srbije mogli su da se uvere u brojnim situacijama.

Zbog odbijanja REM-a da vrši kontrolu izveštavanja medija tokom predizbornih kampanja od 2016. do 2018. građanima Srbije je bilo oduzeto demokratsko pravo da preko elektronskih medija imaju jednak pristup programima svih političkih kandidata. Tako je pogažen i ključni preduslov demokratskih i fer izbora – da svi učesnici političke utakmice imaju slobodan pristup i ravnopravan tretman u medijima. Zahvaljujući nečinjenju REM-a, izveštavanje pojedinih medija se pretvorilo u propagandno favorizovanje vladajuće političke opcije.

Koristeći nedorečenosti u zakonu, REM je odbio da kontroliše izveštavanje medija tokom predizborne kampanje i da o tome informiše javnost, kao i da reaguje u slučajevima kada su mediji kršili obavezu o ravnomernoj zastupljenosti političkih kandidata u svojim programima. Takođe, kontinuirano izostaje i reakcija REM-a na slučajeve političkog oglašavanja van izborne kampanje, što je zabranjeno zakonom.

Osim što doprinosi urušavanju demokratskih procesa, regulatorno telo od svog osnivanja pokazuje šokantnu nesenzibilnost prema zaštiti dečijih prava i ljudskog dostojanstva u audiovizuelnom medijskom prostoru. Civilizacijski standard da se deca i maloletnici štite od programa koji su štetni za njihov duhovni i mentalni razvoj, a što je prioritetna aktivnost regulatornih tela u zemljama EU, za Savet REM-a je tek sporadična delatnost. Umesto da reaguje, REM toleriše programe elektronskih medija koji sadrže nasilje, neprimeren govor i ponašanje, a koji se emituju u dnevnim terminima kada se ispred TV ekrana nalaze i najmlađi.

Uzroci neefikasnosti

O radu REM-a diskutovano je na brojnim okruglim stolovima prethodnih godina, rađena su istraživanja i analize. Neefikasan rad ovog regulatornog tela stručnjaci vide kao posledicu sledećih faktora:

a) nikada adekvatno izgrađene nezavisnosti ovog regulatornog tela što je osnovni preduslov za efikasno funkcionisanje svih nezavisnih državnih organa. Zbog neizgrađene personalne i funkcionalne nezavisnosti Savet REM-a se percipira kao telo koje je podložno uticajima spoljnih faktora.

b) neadekvatnih zakonskih rešenja, ali i zakonskih nepreciznosti koje Savet REM-a vešto koristi za izbegavanje sprovođenja propisanih nadležnosti.

Takvu ocenu iznosi i ekspertski tim Saveta Evrope, koji u studiji o funkcionisanju REM-a iz 2017, navodi da se REM u svom radu “povlači u isuviše formalističke procedure (držeći se zakona) što nužno ne dovodi do efikasnosti u regulaciji srpskih elektronskih medija” (The Independence and Functioning of the Regulatory Authority For Electronic Media in Serbia, str. 65).

Domaći i međunarodni istraživači su saglasni da je neophodno izvršiti određene korekcije postojeće regulative kako bi se obezbedilo da REM funkcioniše kao samostalno i efikasno regulatorno telo. Ključne preporuke za izmenu zakonske regulative navode se i u dokumentima NUNS-a (Predlozi za unapređenje rada REM-a), pisanih i uz konsultaciju INDIREG studije, koju je na zahtev REM-a, izradio ekspertski tim Saveta Evrope.

Ključno: Jačanje funkcionalne i personalne nezavisnost regulatornog tela

1. Da bi se osigurala funkcionalna nezavisnost REM-a koja bi bila brana svim eventualnim spoljnim uticajama potrebno je izmeniti njegov pravni status i izdvojiti REM iz sistema državne uprave, što je i jedan od predloga koje je NUNS izneo u svom dokumentu sa predlozima za unapređenje rada Regulatornog tela.

Izdvajanjem REM-a iz sistema organa državne uprave zaposleni u ovom telu više ne bi bili tretirani kao državni službenici i funkcioneri. Smanjio bi se i uticaj državnih organa na rad REM-a, koji su poslednjih godina, svojom neaktivnošću, a koristeći odsustvo zakonom definisanih rokova, kočili rad Regulatora, odugovlačeći sa davanjem saglasnosti na finansijski plan i na Statut REM-a.

Takođe, potrebno je promeniti kategorizaciju poslova REM-a kako bi se ovo telo oslobodilo obavljanja poverenih poslova, čije izvršenje, na određeno vreme, sada može da preuzme nadležno ministarstvo ukoliko proceni da ih REM ne obavlja valjano.

2. Da bi se ojačala personalna nezavisnost i profesionalnost rada Saveta REM-a, neophodno je unaprediti način i kriterijume za izbor njegovih članova. O predlogu koji je već duže prisutan u stručnoj javnosti – da se iz sastava ovlašćenih predlagača, koji kandiduju članove Saveta, izuzmu nadležni skupštinski odbori razgovaralo se i na godišnjoj konferenciji NUNS-a, održanoj krajem 2018. u Beogradu. Smatra se da bi se na taj način izbegao politički uticaj na izbor kandidata, a zagovornici ovakvog stava mišljenja su da bi tako “oslobođena” mesta trebalo raspodeliti između novinarskih udruženja i organizacija civilnog društva koje su sada grupisane kao zbirni ovlašćeni predlagači.

Učesnici konferencije su se posebno založili da se uvedu precizni rokovi u kojima je nadležni skupštinski odbor dužan da postupa kada su u pitanju sve faze izbora članova Saveta REM-a – predlaganje, izjašnjavanje, verifikacija.

Takođe, za jačanje personalne nezavisnosti Regulatora, posebno je važno utvrditi jasne kriterijume za izbor članova Saveta REM-a, koji sada ne postoje u zakonu. U tom smislu je neophodno doneti konkretna merila koja će omogućiti izbor dokazanih stručnjaka sa moralnim kredibilitetom. Još jedna važna preporuka za smanjenje političkog uticaja na rad Saveta jeste vraćanje ranijeg zakonskog rešenja da članovi Saveta REM-a mogu da imaju samo jedan mandat.

Mišljenje stručnjaka Saveta Evrope je da je sadašnji način usaglašavanja kandidatura za članove REM-a između organizacija koje čine jednog ovlašćenog predlagača “podložan neuspehu u praksi” (studija INDIREG, str. 5. srpska verzija, str 52. engleska verzija), a kao jedan od razloga navode to što je “veoma teško da se više organizacija koje zajedno čine jednog ovlaščenog predlagača usaglase između sebe oko dva kandidata koja predlažu”. (str. 61. INDIREG, engleska verzija)

Izricanje novčanih kazni i efikasnija kontrola rada medija

1. Preporuka oko koje već duže postoji opšta saglasnost, uključujući i samog Regulatora, jeste da je neophodno što pre ojačati kaznene mere tj. uvesti mogućnost da REM izriče direktne novčane kazne medijima koji krše zakone i kodekse, a što je inače praksa u većini evropskih zemalja i što je u skladu sa dokumentima Saveta Evrope (videti stav 48. Preporuke br. R (2000) Komiteta ministara o nezavisnosti i funkcijama regulatornih organa u oblasti radio-difuzije). Prilikom uvođenja novčanih kazni, neophodno je voditi računa da njihov iznos bude srazmeran ekonomskoj jačini medija kako se ne bi doveo u pitanje opstanak medija (npr. visina kazne ne može da bude ista za lokalni i nacionalni mediji).

Nemogućnost izricanja novčanih kazni predstavnici REM-a su, u dosadašnjem radu, često koristili kao izgovor za svoju hroničnu neefikasnost po pitanju kontrole rada medija i izricanja adekvatnih mera.

Dugogodišnja praksa Regulatora je da retko izriče mere koje zakon predviđa, a i kada to čini poseže isključivo za blažim merama kao što su opomene i upozorenja, pa čak i kada pružalac medijske usluge učestalo ponavlja isti ili čini teži prekršaj. (U 2017. je izrekao tri blaže mere, a tokom 2016. pet, takođe lakših mera.) Savet REM-a je samo jednom izrekao zabranu emitovanja programa u trajanju od 24h i to televiziji Hepi za rijaliti program Parovi, dok nikada nije posegao za najstrožom merom oduzimanja dozvole, iako pojedini elektronski mediji u svojim programima sistematski i kontinuirano krše ljudska prava, vređaju ljudsko dostojanstvo i ugrožavaju medijske slobode.

Stav domaćih i međunarodnih stručnjaka je da je neophodno izmeniti i praksu REM-a da se nadzor nad radom elektronskih medija pokreće samo na osnovu prijave fizičkih ili pravnih lica, čije se negativne konsekvence posebno osećaju u vreme predizborne kampanje ili u slučajevima prikazivanja neprimerenih rijaliti emisija.

2. Veliki nedostatak rada Regulatora je i to što je proces odlučivanja po prijavama u vezi programskih sadržaja oduvek bio netransparentan, i što pored brojnih primedbi i zahteva, nikada nisu preduzeti koraci kako bi se obezbedilo da komunikacija sa građanima bude otvorena i transparentna i kako bi informacije o radu ovog tela svima bile dostupne.

U tom smislu, neophodno je omogućiti da celokupan rad Regulatora bude transparentan za najširu javnost i obezbediti jednostavnu i otvorenu komunikaciju sa građanima i to posebno u kontekstu rešavanja pritužbi građana, kako po redovnim pitanjima tako i u vreme izbornog procesa.

Zaštita demokratskih procesa i ljudskih prava

Da bi se izbeglo da regulatorno telo doprinosi urušavanju izbornih i drugih demokratskih procesa i da štiti kršenje ljudskih prava i sloboda, posebno je važno da se u zakonskim aktima definiše na koji način REM prati izveštavanje medija u vreme predizborne kampanje. Koje medije nadzire i na osnovu kojih kriterijuma, u kojim intervalima podnosi izveštaje o monitoringu medija, kakve mere preduzima, kojim telima podnosi finalne izveštaje o monitornigu medija na raspravu i evaluaciju, neka su od pitanja. Potrebno je posebno precizirati obaveze REM-a po pitanju kontrole medija u slučajevima nedozvoljenog političkog oglašavanja kao i u slučajevima neravnomerene zastupljenosti političkih kandidata u programima elektronskih medija tokom predizborne kampanje.

Da bi se konačno zaustavilo i decenijsko kršenje prava dece i vređanje ljudskog dostojanstva u programima elektronskih medija potrebno je što pre uskladiti domaću regulativu sa unapređenom EU Direktivom AVMS koja zabranjuje prikazivanje sadržaja štetnih po maloletnike na svim medijskim platformama. Po uzoru na druge evropske zemlje krajnje je vreme da Srbija u svoju medijsku regulativu uvede pravilo da programi označeni sa “12” mogu da se emituju tek posle 21 časa, kako bi dnevni termini ostali rezervisani samo za programe koji su prihvatljivi za sve generacije. Prihvatanjem ovakvih civilizacijskih vrednosti, vulagarne i nasilne rijaliti emisije bi automatski bile izmeštene iz dnevne ponude televizija sa nacionalnom frekvencom.

U studijama domaćih i međunarodnih stručnjaka koji su analizirali rad REM-a navedene su i druge značajne preporuke za unapređenje rada ovog tela i za stvaranje zdravog medijskog okruženja. Neke od njih se tiču uvođenja organa Direktora REM-a koji bi sprovodio odluke Saveta i obavljao svakodnevne poslove, što bi trebalo da doprinese podizanju efikasnosti ovog tela. Predlaže se i dodatno preciziranje procedure za razrešenje članova Saveta u slučajevima “nepravilnog i nesavesnog rada”, zatim uvođenje instance kojoj bi građani mogli da se obrate kada nisu zadovoljni postupanjem REM-a. Sugeriše se i jačanje zakonskih mehanizama koji bi obezbedili poštovanje medijskog pluralizma u medijskim sadržajima kao i osnivanje fonda u koji bi se slivao višak pihoda REM-a i koristio za proizvodnju medijskih sadržaja u interesu javnosti.

Očekuje se da će se najveći deo gore navedenih preporuka naći i u budućoj medijskoj strategiji čiji je nacrt ovih dana završen, a o kome će biti reči i na javnoj raspravi najavljenoj za januar 2019.

O Regulatoru

Regulatorno telo za oblast elektronskih medija, formirano je 2003. kao Republička radiodifuzna agencija – RRA. Sa radom je počelo 2005, dok je 2014. u skladu sa novim Zakonom o elektronskim medijima (ZEM) transformisano u Regulatorno telo za elektronske medije – REM.

Zadatak ovog regulatornog tela je da reguliše, kontroliše i izriče mere pružaocima medijskih usluga. Regulatorno telo deluje u cilju “zaštite interesa javnosti”, “očuvanja… i razvoja slobode mišljenja i izražavanja”, te  “unapređivanja kvaliteta i raznovrsnosti usluga elektronskih medija“ (član 5, ZEM).

Regulatorno telo ima dva organa, Savet i predsednika Saveta. Savet koji ima devet članova donosi odluke o svim pitanjima, dok predsednik “predstavlja i zastupa” regulatorno telo. Za svoj rad REM je odgovoran Narodnoj Skupštini Srbije.

Zakon garantuje funkcionalnu i finansijsku nezavisnost REM-a, (član 5, ZEM), dok bi utvrđenom procedurom za izbor članova Saveta REM-a (član 8 – 19, ZEM) trebalo da se obezbedi personalna nezavisnost članova ovog tela.

Delokrug rada Regulatora je široko koncipiran.

Član 22. ZEM-a sadrži 23 navoda o obavezama ovog tela, koje između ostalog uključuju:

– utvrđivanje predloga strategije razvoja audiovizuelnog sektora;

– izdavanje dozvola televizijskim i radio stanicama;

– propisivanje obavezujućih pravila za pružaoce medijskih usluga (PMU) uključujući pravila koja se tiču zaštite dostojanstva ličnosti, zaštite maloletnika, zabrane govora mržnje;

– davanje inicijativa za donošenje i izmenu zakona i propisa radi efikasnijeg obavljanja poslova;

– vođenje registra medijskih usluga;

– kontrolu rada PMU-a i izricanje mera onima koji zakon krše;

– analizu medijskog tržišta;

– zaštitu interesa korisnika medijskih usluga.


safejournalists.net/Maja Divac, Beograd, 31/12/2018