SARAJEVO, 21.03.2018.- Bez monitoringa finansiranja medija iz javnih budžeta teško je zaključiti o legitimonosti ovih procedura i krajnjim efektima u kontekstu komunikacijskih potreba građana. Sve su ovo važni elementi naprednih politika finansiranja i neki od njih mogu biti primjenjivi u BiH.
Intervju: Sanela Hodžić, istraživačica i urednica medijskih istraživanja Mediacentra Sarajevo
Kakva je postojeća zakonska regulacija finansiranja medija iz javnih budžeta, koje zakone obuhvaća na različitim nivoima vlasti u BiH?
Ne postoji specifičan zakonski okvir za finansiranje medija, ali se različiti zakoni odnose dijelom i na finansiranje medija, posebno u pogledu transparentnosti tih odnosa. Tako se norme transparentnosti budžeta npr. propisuju kroz entitetske zakone o budžetima a pitanja transparentnosti budžeta javnih preduzeća (u koje spadaju i javni lokalni mediji) definisana su dijelom u zakonima o javnim preduzećima. Norme transparenosti odnose se na objavljivanje budžeta, izvještaja o izvršenju budžeta, o korištenju rezervi, odluka o zajmovima i sl. na webstranicama konkretnog organa vlasti (u Zakonu o budžetima FBiH) odnosno u službenim listovima (u Zakonu o budžetima FBiH i Zakonu o budžetskom sistemu RS), te na objavljivanje informacija o finansijskoj strukturi za javne medije (prema zakonima o javnim preduzećima). Međutim, iz samog budžeta institucija vlasti najčešće nije vidljivo koji iznosi se dodjeljuju medijima, budući da se oni podvode pod različite, često zbirne budžetske linije (poput „druge usluge“, „subvencije“, „grantovi“ i slično), a još su manje vidljiva imena medija koji su korisnici tih sredstava. U kontekstu finansiranja medija važne su i zakonske norme vezane za javne nabavke.
Postoji li razlika u procedurama i načinu alokacije javnog novca privatnim i javnim medijskim preduzećima? Postoje li preciznija istraživanja koja ukazuju na maligne trendove i propuste u zakonima?
Različiti su obrasci finansiranja medija iz javnog sektora, od redovnog budžetskog finansiranja javnih medija, među kojima imamo entitetske novinske agencije i opštinske, gradske i kantonalne medije, preko dodjele grantova za privatne i javne medije, do različitih ugovora sa medijima o pokrivanju rada lokalnih vlasti, promoviranju lokalnih pitanja, objavljivanju oglasa i sličnih finansijskih odnosa. U cjelini, ne postoje supstancijalne i zajednički utvrđene norme i procedure u ovim obrascima finansiranja, te su odluke uglavnom stvar diskrecije svakog pojedinačnog organa vlasti koji dodjeljuje određena sredstva. Transparentnost pojedinačnih procedura izdvajanja još je više upitna. Odluke o finansiranju medija u pravilu donose politička tijela, što nužno povlači pitanje moguće instrumentalizacije tih sredstava za partikularne interese. Ako govorimo o finansiranju javnih medija, riječ je o ustaljenim procedurama o kojima odlučuju lokalne vlasti i uglavnom se odobravaju slični budžeti za dati javni medij iz godine u godinu, ali su moguće i fluktuacije u slučajevima kada se uvode budžetski rezovi, ali i u slučaju nesuglasica na političkoj osnovi. Za ovo posljednje imali smo nedavni primjer u RTV Zenica, gdje je ne samo smanjen iznos budžeta za ovu medijsku kuću već je i finansiranje blokirano zbog neslaganja načelnika sa reizborom direktorice ove medijske kuće. Svakako da s jedne strane imamo i problem političke instrumentalizacije u imenovanju članova menadžmenta javnih medija, ali poražavajuće je da ovakvo finansijsko uslovljavanje loklanih javnih medija moguće. Uredba o namjeni, kriterijumima i uslovima za dodjelu državne pomoći u FBiH definiše kriterije za dodjelu državne pomoći za javne medije, ali oni nisu definirani preciznije od generalnih zahtjeva poput „službe interesu javnosti“, „nacionalne zastupljenosti programa“, i postojanja nezavisnog organa koji prati pružanje javne usluge. Ne pronalazimo slične kriterije za područje Republike Srpske niti za dodjelu državne pomoći privatnim medijima. U praksi su obrasci i kriteriji finansiranja različiti, i u rijetkim slučajevima kada su s tim u vezi uopšte usvojeni specifični pravilnici, najčešće su njima obuhvaćeni tehnički kriteriji (poput registracije na području date zajednice, adekvatnih kapaciteta i sl), dok su programski kriteriji definisani npr. kao „afirmacija poduzetništva i obrtništva“, „moralnih vrijednosti“ „civilnog društva“, „jačanje kritičke svijesti“ „promoviranje zajednice“ u različitim oblastima, pa i količina informacija o lokalnoj upravi objavljenih u prethodnoj godini. Ovakvi pravilnici, u onim nivoima vlasti gdje su uopšte usvojeni, važan su iskorak u regulisanju finansiranja medija, ali ni u njima kriteriji nisu precizni i vrijednovanje medija po tim kriterijima ostaje upitno.
Koliko javne institucije poštuju zakonska pravila koja predviđaju dodjelu sredstava i plaćanje usluga medijima?
S obzirom na manjak transparentnosti ovih procedura, teško je govoriti o tome koliko se zakonske procedure poštuju. Dostupni sekundarni izvori upućuju na moguće formalističko tumačenje gore pomenutih kriterija za državnu pomoć javnim medijima, gdje se naprimjer činjenica da postoji medijski regulator tj. Regulatorna agencija za komunikacije uzima kao dovoljna da se zaključi da podstoji nadzor nad tim da li mediji vrše funkciju javnog interesa. U kontekstu javnih nabavki, revizorski izvještaji upućuju na prekomjerno korištenje direktnih sporazuma, pregovaračkih postupaka i sporazuma o koprodukciji, čime se izbjegavaju otvorene procedure i umjanjuje transparentnost izdvajanja. Dakle, bilo bi potrebno preciznije definirati kriterije dodjele državne pomoći u skladu sa dobro promišljenim konceptom javnog interesa i onemogućiti prekomjerno korištenje izuzetaka u procedurama javnih nabavki medijskih usluga.
Koje štete po društvo, javni interes, medije, a posebno medijske profesionalce ima selektivan tretman medija pri odlukama o dodjeli javnih sredstava?
Svi navedeni obrasci finansiranja medija pate od ozbiljnog nedostatka transparentnosti, nejasnih kriterija javnog interesa, nedostatka zaštite od instrumentalizacije i nedostatka neovisnosti tijela koje donose odluke, te na kraju od nedostatka monitoringa legitimnosti ovih praksi. Na kraju, najveća šteta proizilazi iz činjenice da nisu učinjeni napori da se ova izdvajanja učine instrumentom javnog interesa, a krajnji učinak ovih izdvajanja na kvalitet novinarstva i komunikacijske potrebe građana ostaje upitan. Država je onemogućena da regulira ono na što je obavezana prema međunarodnim konvencijama – da spriječi pretjeranu dominaciju pojedinačnih interesa i da osigura uslove za efektivan pluralizam. Pored toga, građanima se ne pruža dovoljno informacija o finansijskim interesima u medijskom sektoru i posebno o dodjeli, utrošku i učinku javnih sredstava. U mreži različitih interesa i odnosa čija je legitimost i transparentnost upitna, medijski profesionalci imaju malo prostora za novinarsku autonomiju.
Kako bh. zakonodavstvo po pitanju alokacije javnih sredstava medijima stoji u odnosu na zakonodavstvo zemalja okruženja i (ili) šire? Na koji način se mogu stvoriti uslovi za fer tržište unutar kojeg će sva medijska preduzeća imati jednak tretman?
Niz je međunarodnih preporuka koje idu u pravcu povećanja transparentnosti i legitimnosti finansiranja medija, od kojih naprimjer i Rezolucija 1636 o indikatorima za medije u demokratiji, Parlamentarne skupštine Vijeća Evrope (2008), gdje se navodi da se medijsko vlasništvo i ekonomski utjecaji na medije moraju učiniti transparentnim, te implementirati regulativa protiv koncentracije i monopola, kao i mjere za promoviranje medijskog pluralizma. Smjernice EU za podršku slobodi medija i medijskom integritetu u zemljama pridruživanja 2014-2020. također pozivaju na objavljivanje obima i udjela javnih sredstava u svakoj medijskog kući. U razvijenim demokratijama ova pitanja su riješena na različite načine, ali se u pravilu čine napori da se unaprijedi transparentnost (npr. Zakon o transparentnosti medijskih potpora i oglašavanja u Austriji), unaprijede kriteriji državne pomoći gdje se u pravilu ide prema potporama štampanim medijima koji se suočavaju sa posebnim poteškoćama, ali i neprofitnim medijima i alternativnim platformama za koje se pretpostavlja izvjesna funkcija javnog interesa, te da se kriteriji definiraju što preciznije i minimizira proizvoljno odlučivanje. Uspostava ekspertskih komisija i/ili pokušaj uspostave sistema pariteta različitih interesa u sastavu tijela koja donose odluke o finansiranju medija je još jedan značajan korak ka garantiranju legitimnosti procedura finansiranja. U susjednoj Hrvatskoj smo imali pokušaje unaprijeđenja odgovornosti medija koji primaju državnu pomoć, na način da se od medija koji apliciraju za državnu pomoć zahtijevalo donošenje Statuta u kojima bi se regulirali odnosi između novinara i medija i garancije njihove autonomije, kao i označavanje medijskih sadržaja koji su proizvedeni uz sufinansiranje iz javnog sektora. Na kraju, bez monitoringa finansiranja medija iz javnih budžeta teško je zaključiti o legitimonosti ovih procedura i krajnjim efektima u kontekstu komunikacijskih potreba građana. Sve su ovo važni elementi naprednih politika finansiranja i neki od njih mogu biti primjenjivi u BiH. Od ključne važnosti za medijski sektor ali i za širu javnost, jeste da se čim prije pokrene diskusija o ovim pitanjima, te da se iznađu najbolji načine da se kroz razvoj zakonskog i regulatornog okvira ovi obrasci finansiranja pouzdano stave u službu javnog interesa.
Ovaj tekst je originalno objavljen u četvrtom izdanju specijalnog biltena Udruženja BH Novinari, koji se realizira u okviru projekta “Mediji i javni ugled”, kao doprinos javnoj raspravi o temi transparentnosti medijskog vlasništva i zagovaranju donošenja zakona za unapređenje medijskog prostora i tržišta informacija u BiH. Bilten možete preuzeti ovdje.