BEOGRAD, 06.08.2018. – Studija vrlo direktno preporučuje da se REM-u „moraju dati dodatna ovlašćenja za izricanje finansijskih sankcija“, kao i da usvoji podzakonska akta o načinu na koji može da koristi ovlašćenja i izdaje postepene sankcije koje bi pojačale efekat odvraćanja.
U poredjenju sa drugim zemljama, Srbija ima veoma moderan zakon o medijima. Međutim, postoje određeni rizici koji utiču na rad Regulatornog telo za elektronske medije (REM). Naglašavamo da nedostatak optimalne podrške parlamenta, u pogledu statuta, finansijskog plana i imenovanje članova Saveta REM-a, te činjenica da je ovo telo zapostavljeno u strategiji razvoja medija od strane Ministarstva kulture i informisanja mogu štetiti radu regulatora. U takvoj situaciji, REM se, izgleda, povlači u prekomerne formalističke aktivnosti koje nisu nužno efikasne u regulisanju srpskih elektronskih i audiovizuelnih medija, kaže dr Kristin Irion, voditeljica istraživanja “Nezavisnost i rad Regulatornog tela za elektronske medije u Republici Srbiji“, medjunarodna ekspertkinja sa Instituta za informacione nauke Univerziteta u Amsterdamu.
| O ISTRAŽIVANJU
Ova studija, završena u oktobru 2017. godine, bavi se nezavisnom procenom rada Regulatornog tela za elektronske medije (REM) u Republici Srbiji. Opseg studije uključuje primenu metode INDIREG na REM, te kontekstualnu interpretaciju rezultata s odgovarajućim preporukama. Metoda INDIREG je naučno zasnovana metoda procene formalne i de facto nezavisnosti nadzornih tela u oblasti audiovizuelnih medija u pet različitih dimenzija: status i nadležnost, finansijska nezavisnost, autonomija odlučivanja, znanje i transparentnost, i odgovornost. Rad na studiji odvijao se u tri koraka: prikupljanje podataka o formalnoj i de facto nezavisnosti REM; primena alata za rangiranje INDIREG na REM i izvođenje tačaka za obraćanje pažnje i kontekstualna interpretacija rezultata. Naručilac studije je Savet Evrope na zahtev REM-a, u okviru projekta „Jačanje pravosudne ekspertize o slobodi izražavanja i medija u Jugoistočnoj Evropi (JUFREX)“. Autori ovog istraživanja su, osim dr Kristin Irion, još i Michele Ledger, Cullen International, Brisel, i Unverzitet u Namuru, dr Sara Svensson, Centar za političke studije pri Centralnom evropskom univerzitetu Budimpešti i iz Beograda Nevena Ršumović, stručnjak za razvoj medija i nezavisni istraživač. |
Studija je završena u oktobru prošle godine, a naručilac ovog istraživanja je Savet Evrope na zahtev REM-a.
NUNS: U istraživanju se navodi da „s jedne strane, nadzorno telo nema ovlašćenja da nametne finansijske sankcije koje su sasvim sigurno delotvornije od ukora i upozorenja. S druge strane, REM nedovoljno koristi sankcije s najvećim efektom zastrašivanja koje poseduje, tj. privremenu zabranu programa“. Kako razrešiti ovakvu situaciju?
Irion: Studija vrlo direktno preporučuje da se REM-u „moraju dati dodatna ovlašćenja za izricanje finansijskih sankcija.“ REM-u je upućena i preporuka da usvoji podzakonska akta o načinu na koji može da koristi ovlašćenja i izdaje postepene sankcije koje bi pojačale efekat odvraćanja.
RAZDVAJANJE NOMINACIJA
U kojoj meri je tačno da je REM-u ograničena autonomiju u odlučivanju u pogledu načina na koji će trošiti sopstveni budžet i kakve su posledice?
– REM trenutno posluje u skladu sa finansijskim planom iz 2015. godine, s obzirom da finansijski plan koji je podnet Parlamentu od tada nije odobren. Činjenica da REM posluje na osnovu zastarelog budžetskog plana ograničava autonomiju ovog tela u odlučivanju o načinu trošenja budžeta. To znači da veliki broj ulaganja i relokacije budžeta između kategorija nije bio moguć te aktivnosti nisu sprovedene. Ovim se sprečava da se sredstva ušteđena, recimo, na stavci „vozila“ potroše na stavku „obrazovanje osoblja“. Drugi primer koji nam je spomenut je kupovina licenci ili ažuriranje sofvera koji se može koristiti za praćenje medijskih sadržaja. Ovo, navodno, nije bilo moguće zato što zastareli finansijski plan nije planirao ove troškove.
U istraživanju se navodi i da je „dimenzija autonomije odlučivanja ograničena formalnom organizacijom postupka nominacije i imenovanja članova Saveta“? U kom pravcu treba menjati postupak nominacije i imenovanja članova Saveta REM?
– Iako je zakonsko rešenje u vezi sa nominacijama i imenovanjem članova Saveta REM-a u skladu sa najboljom praksom, faza nominovanja se pokazala kao sklona neuspehu prilikom primene. Neke od poteškoća koje smo primetili mogle bi se odnositi na složenost faze nominacija članova Saveta. Prvi krug nominacija, nakon usvajanja Zakona o elektronskim medijima iz 2014. godine, održan je 2015. godine. Neke od organizacija koje imaju pravo da zajednički nominuju predstavnika nisu bile u potpunosti informisane niti su imale iskustvo u vezi sa novim procesom nominacija. Sve u svemu, nova procedura nominacije bi trebalo da bude bolje iskomunicirana ovim organizacijama kako bi one bolje razumele šta se od njih očekuje u svakoj fazi procesa.
Nismo ulazili u to da li su česta kašnjenja i prekidi u procesu nominacija zbog proceduralnih razloga u interesu vladavine prava ili su iskonstruisane. Ono što je očigledno jesu česta velika kašnjenja sa započinjanjem procedura nominacija zbog čega smo pozvali nadležni Skupštinski odbor da podrži nezavisnost i rad REM-a u skladu sa Zakonom o elektronskim medijima, odnosno da organizuje nominaciju i imenovanje članova Saveta blagovremeno. Kako bi izbegli da jedna proceduralna greška stvara zastoj u paralelnoj nominaciji i imenovanju, svaka nominacija i imenovanje bi trebalo da se tretira kao jedinstvena procedura.
Šta zapravo znači preporuka da je „neophodno razjasniti ulogu REM u odnosu na praćenje izbornih kampanja“? Na koji način se to može učiniti?
– Najpre se mora razjasniti nadležnost REM-a u vezi sa praćenjem izbornih kampanja. Po našem mišljenju, najbolje bi bilo dobiti pravno tumačenje o ulozi ovog tela tokom izbornih kampanji. Prekršajna prijava protiv Saveta REM-a, iako na početku konfliktna, se može smatrati važnim korakom u procesu razjašnjavanja nadležnosti REM-a u oblasti monitoringa izbora.
Čini se da je jedna od najmanje transparentnih odredaba Zakona o elektronskim medijima obavezna provera ustavnosti i zakonitosti podzakonskih akata i pravilnika ?
– Po našem mišljenju, sporno je to što zakon ne precizira ko je zadužen za ovu proveru i kakav je pravni efekat takve provere. U praksi, kako smo shvatili, REM dobija to mišljenje od Ministarstva kulture i informisanja.
Po našem saznanju, provera zakonitosti jednog podzakonskog akta, Pravilnika o obavezama pružalaca medijskih usluga tokom izborne kampanje, rezultirala je odlukom koja nije u saglasnosti sa interpretacijom ovog Pravilinka od strane REM-a. Sa druge strane, drugi akteri su veoma kritični prema REM-ovoj neaktivnost u vezi sa političkim reklamama tokom izbornih kampanja i to šteti reputaciji REM-a kao nepristrasnog medijskog regulatora.
Snažno preporučujemo da Zakon o elektronskim medijima pojasni da je provera ustavnosti i zakonitosti isključivo nadležnost pravosuđa u skladu sa članom 13. REM, principijelno, ima interni pravni savetodavni kapacitet i svako mišljenje nadležnog ministarstva o ustavnosti i zakonitosti bi trebalo da ima formu pravnog saveta REM-u koji treba objaviti.
POVEZANOST SA NEZAVISNIM TELIMA
Kakav je, prema vašem istraživanju, odnos između nezavisnog regulatornog tela i drugih horizontalnih zakona koji regulišu javni sektor u Srbiji?
– Ranije je naglašeno da su nezavisni regulatori prilično nedavno uspostavljeni u organizaciji javnog sektora zbog čega srpska administracija i zakonski okvir ne prepoznaju u potpunosti njihov status i ulogu. To, stoga, nije samo problem za REM, već i za sva ostala regulatorna tela u Srbiji, kao što su, recimo, tela koja se bave zaštitom podataka, telekomunikacijom i konkurencijom.
U vezi s tim, takođe je važno razjasniti da li postoji povezanost sa nezavisnim telima kojima su „poverene“ nadležnosti. Pravna postavka između prvobitnih nosilaca državnih vlasti i javnih organa kojima su poverene nadležnosti nisu nedvosmisleno jasne. Skrećemo pažnju da detalji Zakona o opštem upravnom postupku u Srbiji prevazilaze nadležnosti ove studije, međutim, želimo jasno da skrenemo pažnju na sve moguće uticaje na REM koje smo otkrili tokom prikupljanja podataka.
Događaji oko RATEL-a u 2008. godini kada je Ministarstvo pretilo da opozove sve nadležnosti ovog tela zbog kontraverzne dodele pozivnog broja privatnom operateru bez objavljivanja tendera su indikativni. Iako je takva pretnja bila naknadno otklonjena, Vlada očigledno nije odbacila principijelnu mogućnost da se, pod određenim okolnostima, poverena ovlašćenja mogu ukinuti na osnovu Zakona o javnoj upravi. Ovo bi, međutim, predstavljalo neku vrstu „prekidača“ u rukama nosilaca državnih administrativnih ovlašćenja koja ne bi bila kompatibilna sa teorijom i praksom prenosa ovlašćena i nadležnosti na nezavisna regulatorna tela.
Šta učiniti u ovakvim situacijama?
– Preporučujemo da se odobri studija koja će istražiti moguće nesuglasice između javnog administrativnog okvira i nezavisnih regulatornih tela u Srbiji. Ta studija bi dala preporuke o tome kako uskladiti legitimne ciljeve reforme javne uprave sa uspostavljanjem i funkcionisanjem nezavisnih regulatornih tela u Srbiji, uključujući i REM. REM bi trebalo da pokuša da se poveže sa nezavisnim regulatorima iz drugih sektora uspostavljenih radi usklađivanja srpskog pravnog okvira sa zakonodavstvom EU. Takođe, trebalo bi da sakupe informacije o tome kako adminstrativni zakoni utiču na zakone koji regulišu njegov rad.
Da li je nakon istraživanja REM preduzeo neke aktivnosti u vezi sa predloženim preporukama?
– Primili smo posredne informacije da je Savet REM-a razmatrao našu studiju na svom poslednjem sastanku, 5. juna ove godine. Nismo dobili nikakve povratne informacije, ali se nadamo da će REM dobro iskoristiti nalaze i preporuke studije kako bi poboljšao svoju celokupnu situaciju i odbranio se od spoljnih uticaja.
| U REM-u BEZ KOMENTARA
Iako su pitanja u vezi ovog istraživanja upućenja i REM-u, ostali smo uskraćeni za odgovore. Usmeno je saopšteno da je odlučeno da, za sada, neće biti komentara na nalaze i preporuke iz ove studije koju je, podsećamo, naručilo upravo ovo regulatorno telo. |
Ovaj tekst je proizveden u okviru projekta Regionalna platforma za zagovaranje medijskih sloboda i bezbednosti novinara na Zapadnom Balkanu uz finansijsku podršku Evropske Unije. Sadržaj ovog tekst je isključiva odgovornost Nezavisnog udruženja novinara Srbije i autora i ni u kom slučaju ne odražava stavove Evropske unije.